招投标法与政府采购法冲突制约政府采购
      如何更好发挥政府采购的作用

  《招投标法》和《政府采购法》都是人大出台的同位法,虽然有时间先后,有程序和实体之分别,但基本规范同一采购行为。两法冲突给实际工作带来较大影响,这集中体现在工程适用招投标还是应纳入政府采购管理的争议上。法律间的矛盾,严重影响了政府采购政策功能的发挥

  文 | 黄冬如

  为应对国际金融危机,中国出台了一系列宏观经济政策和措施。这些宏观经济政策和措施符合中国实际,也非常及时、有力和有效。

  在这“一揽子计划”中,大多数都与政府采购政策功能有关:一是中央提出4万亿元投资计划和十大产业振兴规划,其中大部分内容涉及政府采购。二是充分利用政府采购政策功能扩大内需,调整产业结构,促进产业升级,扶持中小企业。“家电下乡”、“车辆下乡”、政府采购力主创新、节能环保产品政策以及国务院将制定政府采购扶持中小企业发展的具体办法等,或将在不同时期出台,保证政策落到实处。三是利用政府采购或采购政策功能发挥对外作用。中国派出大规模采购团,适机采购先进技术装备,同时为遏制贸易保护主义作出表率,树立负责任大国形象,取得更多话语权和盟友。四是制造业采购经理指数(PMI)作为宏观经济先行指标在应对国际金融危机期间越来越受到关注,成为中国制造业是否扩张或紧缩的晴雨表。

  政府采购到底是什么

  这些政策措施可以看出:政府采购作为宏观经济调控手段,与财税、金融手段并列提出,在国际金融危机影响下发挥了有效的作用,表明中国政府采购制度已从单纯的财政支出管理手段,上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具。那么,政府采购到底是什么,有哪些功能呢?

  政府采购,在目前法律上的定义是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购功能一般有三个,第一个是基础功能。即通过透明竞争信用原则采购到价格合理,质量优良,服务良好的工程、产品和服务。第二个是制度功能,为规范政府采购行为而制定的法律制度和规则。换言之,是政府通过引入透明竞争信用的方式和规则进入市场进行资源配置,并对整个市场规则与秩序产生积极导向的功能,最终实现公共利益最大化;在这基础上,形成产业链,推动产业结构调整和升级。同时按照1:5的乘数效应,进一步扩大市场规模、增加政府税收和拉动GDP增长。第三个是政策功能。指政府利用政府采购在市场中的规模效应,通过政策措施调节社会总需求,贯彻社会经济政策总目标。

  制约政府采购发挥的问题

  《政府采购法》颁布实施特别是应对国际金融危机以来,政府在利用政府采购扩大内需、加速产业振兴以及贯彻国家环保、节能和科技创新政策等方面作了许多有益的探索,政府采购的政策功能初步显现,政策功能的导向作用突出。这表明政府采购由基础功能向政策功能转变,由初级阶段向全面发展阶段转变。但是,政府采购政策功能是成熟规范的政府采购制度应有的组成部分,现实的一些突出问题制约着政府采购政策功能的有效发挥。

  首先,政府采购时间不长,总量不大,影响政府采购政策功能发挥。政府采购制度在国外已有200多年历史,采购程序严密,采购行为的规范性和透明度较高,管理体制和管理手段都比较先进。同时,欧美国家政府采购的范围较大,涵盖了公共部门所有采购活动,政府采购规模一般占年度GDP的10%~15%,占政府财政支出的30%~50%。

  而中国从1996年才开始进行政府采购制度改革工作试点,只走了仅仅13年发展历程。2008年全国政府采购规模5900亿元,但仅占GDP的1.96%和财政支出的9.45%。规模上不去除了时间因素外,还有一个重要原因是大量工程采购和国有经济体采购游离于政府采购管理之外。

  其次,体制不健全。由于历史原因,工程招投标和政府采购出现双轨并行的局面。

  从管理职能看,按政府采购法,财政性资金的工程货物和服务都属于政府采购管理监督职能。但按招投标法,发改部门有权审定招标方式,各建设、交通、水利、工信部等部门从事工程管理监督和具体招标职能。并且在该领域存在行政监督部门既是招标人又是管理者还是评审会组长的重位现象。

  监督管理部门多且交叉重叠,监督管理力量薄弱,操作职能定位不明确,操作职能条块不统一无疑给政府采购政策执行带来很大影响。以政府采购国货为例,日前九部委发文要求强调政府投资项目属于政府采购,应当采购本国产品。这事在国际上惹出不小风波。实际上财政部在金融危机没来之前,早在2007年就出台了政府采购进口产品管理办法,以严格限制进口产品审核方式来逆向保护国货的政府采购。该制度操作性强,实施效果很好。2008年中还专门出台了补充意见。2009年4月,国务院又发文强调要严格审核进口产品的采购,凡国内产品能够满足需求的都要采购国内产品。由于体制不健全,招标和采购分属不同管理部门,就同一政策行为出台不同制度和措施,在制度适用和执行上容易混淆,政府采购政策功能效果大打折扣。

  第三,bt365体育投注站点制度不完善。《招投标法》和《政府采购法》都是人大出台的同位法,虽然有时间先后,有程序和实体之分别,但基本规范同一采购行为。两法冲突给实际工作带来较大影响,这集中体现在工程适用招投标还是应纳入政府采购管理的争议上。法律间的矛盾,严重影响了政府采购政策功能的发挥。对政府采购政策功能自身来说,自主创新、节能环保产品等政策功能在法律依据、组织体系、认定机制和采购支持力度等方面还存在着诸多问题,无法充分发挥政策作用。

  此外,在招投标和政府采购领域运行机制上,同样存在一些问题。比如,在招投标领域,就存在领导干预招标、招标人规避招标行为、投标人围标、陪标、串标问题和招投标代理单位存在 “中介不中”等问题。

  如何改进

  由此可见,政府采购制度还有很长的一段路要走。尤其是在当前金融危机影响下,如何推陈出新,强化公共采购政策功能,非常重要。

  对此,笔者有几个建议。

  其一,推进公共采购体制创新。建议设立公共采购管理委员会,由政府一把手担任,各部门组成,负责指导和协调公共采购全局和重大性问题;将各部门招投标或政府采购管理权归一,独立行使公共采购管理权。下设公共采购中心(建议由公共采购管理部门代管,既管采机构分离又充分协调一致),代表本级政府行使为自身职能需要进行的通用工程、货物和服务的集中采购实施,具有采购权。如所有部门都需要的办公场所、修缮等通用工程采购,电脑、办公家具、空调甚至日常物料等通用设备采购,物业管理、差旅、印刷、咨询等通用服务采购均由公共采购中心集中采购,部门只负责使用。

  其二,健全公共采购法律制度体系。统一《招投标法》和《政府采购法》,创新制定《公共采购法》。尽快健全理顺公共采购法律制度体系。可以在出台《公共采购法》及其细则前由人大对《招投标法》和《政府采购法》作出解释,使之向公共采购方向靠近,厘清当前两者突出问题和向国际化靠拢。

  其三,完善公共采购运行机制。 建立完善公共采购运行机制,重点要解决三大问题。

  比如,公共采购要全过程执行和控制。一个公共项目采购是从采购预算到采购履约及支付的整体行为规范。必须由一个专职机构履行职权独立实施,特别是部分或核心关键环节如招投标或评审环节不能剥离出去,让渡给社会中介机构容易出现寻租空间。招标代理可以代理非关键或核心环节,起咨询性质,采购责任应该由采购专职机构承担。

  再比如,明确采购权,体现采购权利义务责任相对等。如适当修改完善评审机制,减少专家自由裁量权。专家评审决策作用转为专家技术咨询和建议作用。在前期方案制定、采购文件制作、采购评审、履约验收等阶段都可以聘请专家介入。

  最后,采购内部程序规范透明制约,且以电子化体现。根本业务需要配足配强专业人员,同时,所有采购业务流程必须有标准化规范化范本。■

  (作者系国际公共采购管理博士,佛山市南海区政府采购中心主任)

录入时间:2013-7-24 13:57:34